Présentation du projet de convention relative au statut international
des déplacés environnementaux
Interventions de l’auteur de ce site au colloque international, « Catastrophes,
Migrations et Droits de l’Homme », dans la cadre de l’ANR et du projet
CADHOM(catastrophes et droits de l’homme) ,à sciences po Paris, organisé par
le Crideau- Omij, le Crdp, le Cidce, l’Iddri, l’Afpcn, les 11 et 12 juin 2013 et au
colloque international sur les migrations climatiques (projet Exclim) organisé
à Paris le 12 septembre 2013.
Pour un ouvrage récent et global voir Christel Cournil,Benoit Mayer,Les
migrations environnementales,La bibliothèque du citoyen,Sciences Po,Les
Presses,2014.
Introduction
En exergue une pensée de François Partant : « Les catastrophistes sont ceux et
celles qui ferment les yeux sur les causes des catastrophes et non pas ceux et
celles qui essaient d’avertir, de critiquer, de proposer ».
Mesdames, messieurs, cher(e)s ami(e)s, Partager nos réflexions relatives aux
déplacés environnementaux peut renvoyer à deux réalités : un côte à côte
dans lequel nous nous trouvons et une volonté de chercher des moyens de
répondre à ces situations inhumaines.
Côte à côte pourquoi ? D’abord parce que nous sommes d’une certaine façon
accompagnés par le cortège, invisible ou visible jusqu’à l’insoutenable, d’une
partie des souffrances humaines, de la première à la dernière victime des
catastrophes écologiques et particulièrement des déplacés environnementaux,
ensuite parce que les générations présentes devraient être(on en est souvent
loin)fraternisées par les périls communs, enfin parce que nous voudrions
essayer de contribuer à penser l’avenir en termes de solidarités et de
responsabilités collectives, voilà déjà que nous entendons les pas de ceux et
celles qui vont nous suivre…
Volontés de penser des moyens, lesquels et avec qui ? L’environnement a
été, depuis le fond des âges, un facteur de migrations mais çà n’est que depuis
une vingtaine d’années que les recherches sur les déplacés environnementaux
se sont multipliées à travers les drames et les menaces liés aux changements
climatiques et à des catastrophes de grande ampleur, à travers aussi le
développement des réseaux scientifiques, des ONG et des mondes
médiatiques. Sont mis en avant des moyens voulant répondre à des
préventions et des réparations, à des urgences et du long terme, des moyens
entre équipes de terrain, des moyens entre chercheurs de différents
domaines, ainsi nous nous sommes retrouvés, juristes défenseurs de
l’environnement et juristes défenseurs des droits de l’homme, pour essayer de
construire ce que l’on pourrait appeler un couple de combat . Nous avons
voulu nous appuyer les uns sur les autres, nous interpeller, nous compléter.
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L’initiative de ce projet de convention a donc vu le jour après un colloque
international à Limoges en juin 2005 sur « les réfugiés écologiques »(1), les
actes du colloque rassemblaient ainsi, par exemple, les contributions de
Monique Chemillier-Gendreau sur la nécessité d’un statut international, et
d’Agnès Michelot sur la question des responsabilités. Un appel avait été lancé,
il s’est concrétisé par de nombreuses séances de travail pendant l’année 2008
de deux équipes, l’une dirigée par Gérard Monédiaire du CRIDEAU-OMIJ,
composée d’ enseignants-chercheurs en droit de l’environnement,dans
laquelle en particulier Julien Bétaille contribua à une promotion internationale
du projet, l’autre dirigée par Jean-Pierre Marguénaud, du CRDP, composée
d’enseignants-chercheurs en droits de l’homme, à ces juristes privatistes ,
publicistes, de droit interne et de droit international, s’étaient joint un
économiste, Jean-Jacques Gouguet, au total neuf personnes qui ont rédigé le
projet, l’ensemble fut soumis au cours de journées d’études au regard critique
de collègues juristes, scientifiques et philosophes, d’experts travaillant auprès
d’organisations internationales et régionales et d’organisations non
gouvernementales, au total dix neuf personnes qui ont construit ce projet, la
première version est d’octobre 2008,la seconde de mai 2010,la troisième de
mai 2013(2).Le Centre international de droit comparé de l’environnement et
son président Michel Prieur ont eu un rôle déterminant pour faire connaitre le
projet en particulier au colloque international en mars 2009 sur les
catastrophes écologiques et le droit(3)et en septembre 2011, à la 3ème réunion
mondiale des juristes de l’environnement(4) .
Nous envisagerons tour à tour quatre points : les raisons de fait du projet(I),
les raisons de droit (II), son contenu(III), son avenir en liens avec d’autres
réponses(IV). Pourquoi donner une telle place à ces raisons d’être? Parce qu’il
est important de se demander si elles sont assez fortes pour essayer d’habiter
le temps, le passé comme expérience, le présent comme agissant et l’avenir
comme horizon de responsabilité ?
Ier point- Les raisons de fait du projet de convention relative aux déplacés
environnementaux
Nous distinguerons les raisons essentielles et les raisons importantes.
A- Les raisons essentielles, celles qui nous ont portés, reposent sur deux
convictions : il faut construire un système contribuant à protéger les déplacés
environnementaux et un système qui réponde au long terme.
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1-La première raison essentielle de ce projet est donc de construire un
système contribuant à protéger les déplacés environnementaux :
Constatons qu’à partir des années 1970 des scientifiques établissent les liens
entre la dégradation de l’environnement et l’augmentation des migrations
internes et internationales, à partir des années 1980 le PNUE prend en compte
l’appellation de « réfugiés écologiques », à partir des années 2000 le GIEC, dans
ses rapports de 2001 et de 2007,met en avant le fait que les changements
climatiques sont porteurs de migrations environnementales et, il y a quelques
années de 2007 à 2009, un programme européen(dont en particulier François
Gemenne a souligné l’importance) programme à travers une vingtaine d’études
sur tous les continents ,montre les réalités et la complexité de ces liens entre
flux migratoires et bouleversements environnementaux climatiques ou non,
brutaux ou progressifs(5).Un des responsables de l’Organisation internationale
pour les migrations(Philippe Boncour) affirmait en 2010 que « sur les trente
dernières années 1,6 milliard de personnes a été déplacé par la seule
sècheresse , alors que 718 millions ont été déplacées par des catastrophes
naturelles brutales», et il ajoutait« ces déplacements de personnes
quantitativement plus importants dans le cadre de processus graduels vont se
poursuivre. » Il faut, disait-il, « en tirer des enseignements ».(6)
Insistons sur les situations à venir : certes il y a des incertitudes,( certains
soulignent même qu’elles peuvent faire l’objet de « fantasmes »,incertitudes
quant à l’ampleur après-demain du nombre de déplacés environnementaux.
On passerait, nous disent certains rapports, de quelques dizaines de millions
chaque année (36millions en 2009 dont 20 liés aux changements climatiques) à
quelques centaines de millions à la fin de ce siècle, 200 millions déjà en 2050
selon certaines sources.
Mais il y a aussi une certitude, confirmée par le rapport GEO 5 du PNUE en
2012 : la dégradation mondiale de l’environnement est profonde, multiforme,
rapide ,(je cite) « plusieurs seuils critiques aux niveaux mondial, régional et
local sont sur le point d’être atteints ou ont été dépassés ».Par ailleurs deux
études, cosignées chacune par une vingtaine de chercheurs de plusieurs
disciplines appartenant à une quinzaine d’institutions scientifiques
internationales, publiées dans la revue Nature du 7 juin 2012, affirment (je
cite) « la biosphère est à la veille d’un basculement abrupte et
irréversible »(…)voilà « l’imminence d’ici à quelques générations d’une
transition brutale vers un état de la biosphère inconnu depuis l’émergence
d’homo sapiens il y a 200.000 ans ».(7)
Tirons donc cette conclusion impérative, vitale : il est hautement probable
que les générations qui seront là, à peu près entre 2050 et 2150, vont se
trouver aux avants postes de tous les défis, parmi lesquels les catastrophes
écologiques massives sauf, d’ici là, si des contre-mécanismes nombreux et
puissants étaient mis en oeuvre pour passer d’un productivisme terricide et
humanicide à une communauté mondiale humainement viable. Ces
générations seront alors objets et non sujets de leurs propres vies parce que
quelques générations précédentes n’auront pas su prendre leurs
responsabilités. On doit répondre à ces défis certes au coup par coup, certes
par des moyens mieux organisés, plus nombreux, plus planifiés, certes à
différents niveaux géographiques parce que notre village, notre ville c’est notre
terroir, notre pays c’est notre patrie, notre continent c’est notre matrie mais,
aussi, par l’élaboration d’un véritable système le plus protecteur et global
possible, parce que notre Terre c’est notre « foyer d’Humanité. »(Préambule,
Déclaration de Rio, 1992).)
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2–Seconde raison essentielle : construire un système qui contribue à
répondre au long terme :
Théodore Monod aimait redire « il faut voir loin et clair ».
Constatons la priorité du court terme dans le système productiviste, c’est une
de ses logiques profondes (avec la primauté du profit, la marchandisation du
monde, le culte de la croissance, et la compétition) (8), des auteurs parlent tour
à tour de « dictature du présent », de « culte de l’urgence », de « société sur
programmée bloquée dans l’immédiat », de « compression du
présent »(9).L’urgence est devenue une catégorie centrale du politique.
Insistons sur ce que cela signifie du point de vue de l’environnement. C’est
tout simplement terrifiant. On est en face d’une sorte de machine infernale
reposant sur trois séries de mécanismes qui ne sont pas spécifiques à
l’environnement mais très impressionnants dans ce domaine : le système
international s’accélère, les réformes et les remises en cause
environnementales sont lentes à penser et à mettre en oeuvre, l’aggravation
de la dégradation rend les urgences omniprésentes, or le système international
s’accélère. De façon implacable GEO 2000 du PNUE l’avait exprimé autrement,
« les efforts faits ne sont pas assez nombreux mais surtout bien trop tardifs
pour enrayer la dégradation, l’environnement se détériore à une cadence
alarmante ».
Tirons donc cette conclusion impérative, vitale : il faut prendre en compte ces
deux exigences, répondre aux urgences et élaborer des politiques à long terme.
Un des responsables du HCR, Jean-François Durieux, écrit « Il est vraiment très
difficile d’arriver à motiver les Etats sur le long terme. Le changement
climatique agit comme une sorte de sonnette d’alarme dont on a besoin de
temps en temps pour relancer ce qui devrait être un réflexe de solidarité(…)On
permet que des situations dégénèrent à un point où on en est réduit à sauver
des vies in extremis et à ce moment là c’est dix fois plus difficile de reconstruire
dans la durée ».(10)
Des chercheurs, des équipes de terrain peuvent travailler et agir dans l’un ou
l’autre domaine, l’urgence ou le long terme, parfois dans les deux, mais au
niveau global on ne pourra pas se cacher tout le temps derrière deux dénis de
réalités(11). Le premier consiste à dire que nous n’avons pas le temps de nous
occuper du long terme parce que nous sommes noyés dans l’urgence, le
réchauffement climatique est encore lointain on s’en occupera le moment
venu. En fait c’est, pour une large part, parce que l’on n’a pas pris en compte le
long terme que nous sommes dépassés par les urgences. Le second déni de
réalité consiste à dire que nous devons traiter secondairement les urgences
parce que, si l’on veut qu’elles ne se renouvellent pas, il faut en supprimer les
causes donc travailler en priorité sur le long terme. Sortir de ces deux dénis de
réalités c’est affirmer qu’il est essentiel de répondre à des urgences et qu’il est
essentiel de construire un système à long terme .
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B-Quelles sont ensuite les raisons importantes de ce projet de convention ? Il
s’agit d’élaborer un système contribuant à la paix et contribuant à lutter contre
des injustices
-1-Première raison importante : un système contribuant à la paix :
Constatons que certaines institutions internationales et régionales se sont
prononcées sur cette sécurité environnementale. Le Conseil de sécurité des
Nations Unies a commencé à intégrer, très tard et très partiellement, cette
composante de la sécurité internationale, il en débat seulement en 2007, il
affirme en juillet 2009 que l’adaptation aux changements climatiques et
l’atténuation de leurs effets sont « des éléments dans la prévention des conflits
en Afrique de l’Ouest »(12). L’Union européenne , dans un rapport de 2008 de
la Commission et du Haut Représentant pour la politique étrangère et de
sécurité, rapport sur « la stratégie de sécurité et de défense »,met entre autres
en avant une vague d’immigration déstabilisatrice provoquée par les
changements climatiques(13).De façon très différente le Parlement européen,
dans une résolution de mai 2010, fait observer que « les migrations
environnementales doivent être prises en compte dans la planification à long
terme de la politique d’aide au développement pour permettre de déployer en
temps opportun des actions de prévention dans les pays d’origine et d’apporter
une réponse humanitaire rapide ».
Insistons sur ce que l’on appelle la sécurité environnementale(14). On l’a
compris elle peut-être analysée de deux façons, l’une par certains stratèges
politiques et militaires qui verront dans les migrations climatiques une forme
d’insécurité internationale, les déplacés environnementaux sont même perçus
parfois comme de « nouvelles classes dangereuses » d’après- demain qui
menaceront des Etats, on peut alors verser dans l’idéologie sécuritaire qui
consiste à fabriquer l’image de nouveaux ennemis. Une autre analyse, par
exemple celle d’ONG et d’organisations internationales, consiste à se
demander comment organiser des solidarités internationales pour l’accueil
interne et international de ces personnes, on raisonne alors moins en termes
de sécurité étatique qu’en termes de sécurité humaine.
Tirons donc cette conclusion impérative : la véritable paix consiste à régler
les conflits dans le respect de tous en cherchant des solutions justes(15),certes
il ne sera pas facile d’organiser un tel système de solidarité internationale mais
il peut, à sa mesure, contribuer à la paix de deux façons, d’une part ces
migrations peuvent participer à des stratégies d’adaptation aux changements
climatiques(c’est une des conclusions de la CP de Cancun de décembre2010,
d’autre part les accueils organisés et soutenus par différents moyens peuvent
éviter des conflits entre pays et entre populations, en n’oubliant pas, bien
entendu , que la véritable paix se joue aussi en amont par des mécanismes de
prévention des catastrophes et des luttes contre les injustices.
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2-La seconde raison importante est celle d’un système contribuant à lutter
contre des injustices.
Constatons que ce sont les pays du Sud les premières victimes des
catastrophes écologiques, le secrétaire de la Convention sur la lutte contre la
désertification rappelait en octobre 2011 que la sècheresse touche 1,5 milliard
de personnes sur notre planète, avant tout en Afrique, les rapports du GIEC de
2001 et de 2007 (celui de 2014 le précisera encore) affirment que les pays les
plus pauvres et les plus peuplés seront les plus touchés par le bouleversement
climatique. Ce sont eux aussi les plus vulnérables qui sont confrontés aux
déplacés environnementaux, l’Afrique représente 15% de la population
mondiale mais 25% des déplacés environnementaux.
Insistons sur les situations des pays du Nord : la peur qui peut exister d’avoir à
accueillir de nouvelles vagues de migrants n’est pas fondée à court et moyen
termes, puisque 80% des déplacés environnementaux sont accueillis dans les
pays du Sud et constituent le plus grand nombre de déplacés internes.
Tirons donc cette conclusion impérative : il est de l’intérêt des pays et des
peuples les plus touchés par les catastrophes d’être soutenus, et il est de
l’intérêt de tous les pays et de tous les peuples du monde d’organiser un
système de solidarité mondiale parce que les problèmes, les menaces et les
drames environnementaux des pays de l’hémisphère Sud finissent par avoir
des effets sur l’ensemble de la planète et parce que l’hémisphère Nord lui
aussi est et sera confronté à des phénomènes climatiques causant des
mouvements de population.
Telles sont les raisons de fait, quelles sont les raisons de droit ?
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IIème point- Les raisons de droit du projet de convention relatif aux déplacés
environnementaux
Elles sont essentielles et importantes
A- Les raisons essentielles sont claires : la convention va combler un vide
juridique et elle va prendre en compte l’universalité et la globalité.
1- Un projet de convention prenant en compte un vide juridique :
Constaté par de nombreux auteurs il met en avant le fait que la Convention de
Genève de juillet 1951 sur les réfugiés d’une part juridiquement est inadaptée
puisqu’elle ne concerne pas les déplacés environnementaux, elle ne concerne
que les personnes franchissant une frontière, elle vise les personnes et non les
groupes, d’autre part politiquement ouvrir une négociation pour amender la
Convention de 1951,de l’aveu même du Haut commissaire aux réfugiés,
« risquerait de la fragiliser »(16).
Ainsi au niveau universel il n’y a pas de convention spécifique sur les déplacés
environnementaux.
2-Un projet de convention prenant en compte l’universalité et la globalité
L’universalité est, on le sait, avec l’indivisibilité et l’effectivité, un des trois
grands piliers de la protection internationale des droits de l’homme. La
protection des déplacés environnementaux en ce sens a vocation à
l’universalité. C’est la visée vers l’universel qui pourrait contribuer à éviter d’en
rester à des protections à plusieurs vitesses. Une convention internationale et
des conventions régionales pourraient s’appuyer les unes sur les autres, se
compléter, et finalement s’incliner les unes vers les autres, cela au service des
déplacés environnementaux.
La globalité du projet est peut-être un des aspects de la convention qui frappe
le plus. Catastrophes d’origines naturelles et/ou humaines, catastrophes
brutales et insidieuses, déplacés environnementaux climatiques et provenant
d’autres catastrophes écologiques, déplacements environnementaux causés
aussi par des conflits armés ou des actes de terrorisme, prises en compte des
personnes avant, pendant et après la catastrophe, déplacés internes et
internationaux, enfin personnes, familles, groupes et populations. Participent
enfin à cette globalité les aspects normatifs et institutionnels sans oublier le
financement du système.
Pourquoi cette volonté de globalité ? Non seulement parce que, si possible, à
problème global réponse globale, mais parce que l’une des plus grandes
vertus politiques est de ne pas perdre le sens des ensembles. Faute de temps,
faute de moyens et sous la pression de marges de manoeuvres qui peuvent
diminuer, on est souvent poussé vers des analyses et des solutions uniquement
partielles. A cela il faut ajouter que nous avons pris en compte le risque
d’une uniformité qui pourrait accompagner cette globalité en n’oubliant pas,
par exemple, le respect des diversités culturelles des déplacés
environnementaux. Telles sont les raisons d’être essentielles en droit de ce
projet.
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B- Les raisons importantes de ce projet toujours par rapport au droit
Le projet s’appuie sur un corpus juridique international et sur la prospective
juridique.
1-Un projet de convention s’appuyant sur des textes internationaux
Ce projet s’appuie d’abord sur des conventions qui existent, ainsi les
conventions internationales sur les droits de l’homme doivent s’appliquer en
toutes circonstances, aucune convention n’exclut le temps de la catastrophe. Il
y a même des conventions, assez rares il est vrai, qui précisent qu’elles
doivent appliquées pendant les catastrophes naturelles)
Ce projet s’appuie également, comme l’affirme Michel Prieur, sur « le droit à
la vie qui est aussi un droit à la survie en cas de catastrophe », organiser la fuite
est une condition de la survie(17). Comme le précise l’article 4-2 du Pacte
international des droits civils et politiques, ce droit à la vie est un de ceux
auxquels les Etats ne peuvent déroger, même en cas de « danger public
exceptionnel ».
Ce projet s’appuie enfin sur une série de déclarations, avant tout celle de Rio
de 1992 dans son principe 18 (« ( …)La communauté internationale doit faire
tout son possible pour aider les Etats sinistrés. »), c’est le devoir d’assistance
écologique(18).Ainsi de nombreux textes finissent par avoir la force de la
coutume internationale , nous citons les principaux dans le Préambule du
projet de convention.
2-Un projet de convention prenant en compte la prospective juridique
« L’Université (écrit Michel Prieur) doit être un lieu d’imagination et de création
pour combler les lacunes du droit ».
On peut penser que la prospective juridique court deux dangers, le premier
c’est de manquer de souffle, d’être étouffée par l’impératif du réalisme, de
laisser la place à des sortes d’experts de rétrécissements d’horizons, et
finalement de ne pas être à la hauteur des défis.
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On pourrait ajouter à la liste des personnes rencontrées par le Petit Prince de
Saint Exupéry celle d’un casseur d’horizons : « Qu’est-ce que vous faites ? »
demande le Petit Prince, « Dès que je vois des ailes qui poussent je les rogne, je
les casse, je les coupe. » « Vous aimez çà ? »demande le Petit Prince d’un air
effrayé, « Oh oui j’aime çà, je n’en décolle plus »répondit le rogneur
d’ailes. « Moi, dit le Petit Prince, j’aime l’horizon. J’aime marcher doucement
vers une fontaine. »
Ainsi la pente la plus forte c’est celle qui consiste à ne pas marcher vers des
fontaines, c’est celle de la résignation devant les rapports de forces alors que
ceux-ci peuvent changer, alors qu’à chaque instant, le réel contient plus de
possibles que l’on ne croit, alors que, disait magnifiquement un
internationaliste, Georges Scelle : « le droit c’est l’intermède des forces. »
L’autre danger est de s’échapper dans une utopie abstraite détachée des
conditions de sa réalisation. La dimension de l’utopie créatrice est vitale, c’est
celle qui pense les moyens de se réaliser, des moyens conformes aux finalités
que l’on met en avant, l’anti Machiavel, Gandhi, affirmait: « la fin est dans les
moyens comme l’arbre est dans la semence». (19)
Ainsi le fondement de la véritable prospective, comme l’écrivait un autre
internationaliste, René-Jean Dupuy, «c’est le moment, non pas de la simple
extrapolation du passé et du présent, mais le moment de la rupture, le
moment de la conscience, celui de la transcendance de l’homme par rapport à
sa propre histoire. (20) »
Et puis après la prospective juridique, viendront les négociations
diplomatiques et les rendez-vous des avancées décisives ou bien des
récessions des volontés et, là, ainsi que le dit un proverbe, « à l’auberge de la
décision les gens dorment bien. » On peut ajouter …ils dorment bien, souvent
empêtrés dans les intérêts nationaux, essoufflés pour dégager des intérêts
communs, et dramatiquement absents pour commencer à penser l’intérêt
commun de l’humanité.
IIIème point- Le contenu du projet de convention sur les déplacés
environnementaux
Nous distinguerons les aspects normatifs puis institutionnels à travers
l’essentiel du projet selon la dernière version de mai 2013.
A-Les aspects normatifs du projet de convention
Quelle définition et quels principes ? Quels droits classiques et quels droits
spécifiques ?
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1-La définition et les principes
La définition centrale est celle de l’article 2 « On appelle déplacés
environnementaux les personnes physiques, les familles, groupes et
populations confrontés à un bouleversement brutal ou insidieux de leur
environnement portant inéluctablement atteinte à leurs conditions de vie, les
forçant à quitter, dans l’urgence ou la durée, leurs lieux habituels de vie »,un
alinéa du même article(2 .3) affirme que le déplacement temporaire ou définitif
a lieu « soit à l’intérieur d’un même Etat, soit de l’Etat de résidence vers un ou
plusieurs autres Etats d’accueil. »
Les principes, déterminés par le chapitre 2, inspirent et encadrent la
convention, ainsi le principe de solidarité qui en appelle aux Etats, aux
collectivités publiques, aux acteurs privés, le principe des responsabilités
communes mais différenciées qui sera accompagné d’un protocole, le principe
de protection effective selon lequel « l’Agence mondiale des déplacés
environnementaux et les Etats parties ont l’obligation de mettre en oeuvre des
politiques permettant aux déplacés environnementaux d’exercer les droits
garantis par la Convention » , le principe de non-discrimination , enfin le
principe de non-refoulement selon lequel « les Etats parties ne peuvent
refouler un candidat au statut de déplacé environnemental. »
2- Les droits des déplacés environnementaux sont tour à tour :
Les droits garantis aux personnes menacées de déplacement (chapitre3) qui
sont les droits à l’information et à la participation, le droit au déplacement, le
droit au refus du déplacement.
Les droits garantis aux personnes déplacées (chapitre 4) : droit d’être
secouru, droit à l’eau et à une aide de subsistance, droit aux soins, droit à la
personnalité juridique, droits civils et politiques, droit à un habitat(avec trois
alinéas précis),droit au retour, interdiction du retour forcé, droit au respect de
l’unité familiale, droit de gagner sa vie par le travail, droit à l’éducation et à la
formation, droit au maintien des spécificités culturelles, droit au respect des
biens. A ces droits s’ajoute un droit spécifique aux déplacés internationaux, le
droit à la nationalité. Tels sont les aspects normatifs, quels sont les aspects
institutionnels ?
B- Les aspects institutionnels du projet de convention
1- Les institutions prévues par la convention (chapitre 6)
Certains les jugeront trop lourdes, d’autres penseront qu’elles sont à la
hauteur des défis.
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Chaque Etat partie crée une commission nationale des déplacés
environnementaux, commission indépendante chargée de l’examen des
demandes de reconnaissance du statut (chap.5 , article 17).
La Conférence des Etats Parties(article 20)nomme les membres des
institutions, elle examine et évalue les politiques que les Etats Parties
appliquent, elle adopte les protocoles.
La Haute Autorité (article 22), dont les membres indépendants sont élus par la
Conférence des Parties, statue en appel des décisions des commissions
nationales(art18), elle a des compétences étendues telles que les lignes
directrices de reconnaissance du statut, les questions d’interprétation de la
convention, la synthèse des rapports nationaux, les recommandations à la
Conférence des parties…
L’Agence mondiale pour les déplacés environnementaux (AMDE)(article 21)
comprend un Conseil d’administration , un Conseil scientifique et un
Secrétariat ,elle a le statut d’institution spécialisée des Nations Unies, elle est
chargée de l’application de la Convention à travers des missions substantielles.
Le Fonds mondial pour les déplacés environnementaux (article 23) met en
oeuvre des aides financières et matérielles pour l’accueil et le retour des
déplacés environnementaux, ces aides peuvent être accordées aux Etats
sinistrés et aux Etats d’accueil, aux organisations internationales et régionales,
aux collectivités locales, aux ONG. Le Fonds facilitera la conclusion d’accords
bilatéraux, régionaux, internationaux relatifs à ces aides.
Les organes de la Convention exercent leurs missions dans le respect de la
Convention d’Aarhus de 1998 sur le droit à l’environnement.
2-Les protocoles institutionnels additionnels à la convention ,
Ils seront adoptés dans l’année qui suit l’ouverture à la signature de la
convention, ils préciseront les modalités d’organisation de l’Agence, de la
Haute Autorité, du Fonds, il faudra aussi conclure un Acte constitutif créant
l’Agence comme institution spécialisée des Nations Unies(21).
Quel est donc le devenir de ce projet ? Ne doit-il pas être rattaché à l’ensemble
des autres réponses ?
IVème et dernier point -Le devenir du projet de convention et les autres
réponses relatives aux déplacés environnementaux
Nous distinguerons le devenir du projet de convention puis ce devenir au
regard des autres réponses.
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A- Le devenir du projet de convention
1-Les avancées
La prise en compte d’amendements a été un processus continu depuis 2005
Le projet de 2008 a été amendé en 2010, celui-ci à son tour a été amendé grâce
au travail des équipes du projet CADHOM, en particulier des correspondants de
sept pays auxquels on a demandé comment il devait être modifié pour une
application chez eux, ainsi a vu le jour le projet de mai 2013.
C’est un des projets de convention les plus structurés
Depuis la thèse de Véronique Magniny en 1999(Les réfugiés de
l’environnement, hypothèse juridique à propos d’une menace écologique,
Paris) des propositions de création d’une convention internationale sur les
déplacés environnementaux ont vu le jour, Christel Cournil en a fait une
analyse comparative(22), elle pense que « le projet des juristes de l’Université
de Limoges et le projet d’experts australiens sont les propositions les plus
abouties », Julien Bétaille souhaite « une lisibilité de la recherche universitaire
mondiale par le politique. »(23)Soulignons simplement que si l’on ajoute les
projets des équipes de recherche des Pays Bas et des Etats-Unis, on constate
que trois sur quatre proposent une convention, un projet propose un
protocole à la Convention sur les changements climatiques, trois projets s’en
tiennent aux déplacés climatiques, le projet français propose une convention
sur tous les déplacés environnementaux et, c’est peut-être le plus intéressant
, trois projets sur quatre prennent en compte les déplacés internes et
internationaux . Par rapport à l’institutionnel celui-ci est massif dans les
projets français et australien, enfin deux points forts dans l’ensemble des
projets sont le principe des responsabilités communes mais différenciées et
l’aide financière.
enfin , autre avancée, un début de reconnaissance du projet
Les rédacteurs et d’autres avec eux l’ont fait et le font connaitre à travers
articles, colloques, déplacements dans des institutions internationales
(Nations Unies) , régionales, (Conseil de l’Europe),dans des ONG(UICN, Amis de
la Terre),dans des conférences internationales(à celle de Rio).Peu à peu le voilà
de plus en plus cité aux niveaux national, régional et international.
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2-Les obstacles et les volontés de les surmonter
Trois séries de difficultés existent, les unes idéologiques, les autres politiques,
les dernières financières, toutes doivent et peuvent être surmontées .
D’abord les obstacles idéologiques :
« Votre projet de convention se veut grand remède miracle, en particulier
parce que le fardeau est déplacé vers la communauté internationale » : non,
nous ne croyons pas au remède miracle, mais c’est une solution nécessaire et
complémentaire avec d’autres, oui la communauté internationale est appelée
à des responsabilités collectives à travers de nombreux acteurs.
« Votre projet de convention ne répondra pas aux besoins des déplacés
comme le sont des réponses régionales et locales, comme le sont les
coopérations, comme le sont les réponses ciblées par zones géographiques
répondant aux variétés des situations » : réponse oui, il y place pour ces
autres projets et réalisations en route, quant à la coopération elle est
omniprésente dans la convention, et la diversité des situations est prise en
compte par exemple du point de vue culturel.
« Votre projet risque de durcir le concept de déplacés, il y aura ceux qui seront
dans la définition, la protection et ceux qui n’y seront pas, de toutes façons les
déplacements sont surtout internes et à court terme » : non la convention n’est
pas porteuse d’exclusions, c’est une force de la convention que la globalité de
sa protection, quant aux déplacements à la fin de ce siècle ils seront massifs,
internes et externes, et probablement de plus en plus prolongés.
Enfin, nous dit-on, « Votre projet va prendre de l’énergie aux autres solutions, il
risque même d’encourager les pays à aller vers des réponses minimalistes face
aux causes du réchauffement climatique dans la mesure où certains se diront
que la solution est trouvée pour amortir ces effets des catastrophes». Oui il
ne faut pas que ce projet freine les autres mais, au contraire qu’ils se
renforcent les uns les autres. Quant à la récession des volontés pour réduire
les émissions de gaz à effet de serre, elle a de nombreuses causes et ce serait
un alibi de plus. Mais le contraire peut avoir aussi une part de vérité, ainsi
l’aspect porteur de paix du projet de convention peut avoir au contraire des
répercussions positives en amont pour mieux se trouver côte à côte et
combattre les causes du réchauffement climatique.(24)
Ensuite les obstacles politiques mis en avant sont liés aux souverainetés
étatiques .Certains Etats auront une difficulté à accepter diverses dispositions
de la convention, cela d’autant plus que les réserves ne sont pas permises tant
pour la convention que pour ses protocoles (art.32).
Parmi ces dispositions certains droits attribués aux déplacés
environnementaux, par exemple le droit au déplacement (art.9), le droit au
non-refoulement (art.14), certains pouvoirs attribués aux institutions de la
convention, par exemple l’appel devant la Haute Autorité, ou bien
l’indépendance des Commissions nationales des déplacés environnementaux
(art.17).
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En tous les cas on peut penser que, pour entrainer l’ensemble de la
communauté internationale, la pression des ONG est importante avec
également les prises de position et les initiatives venant de quelques Etats du
Sud et du Nord(23), en particulier la France accueillant en 2015 la Conférence
des Parties de la Convention sur les changements climatiques..
Enfin les obstacles financiers et les chances de les surmonter.
Les aides financières et matérielles, sont un des points forts de la
convention. Le système mis en place par la convention comporte certes des
contributions volontaires venant de différents acteurs (art.23.2.1) mais surtout
des contributions obligatoires (art.23.2.2) « alimentées par une taxe reposant
principalement sur les facteurs de bouleversements brutaux ou insidieux
susceptibles d’entrainer des déplacements environnementaux ».
Ce système comprend au moins deux difficultés et deux forces .
Une difficulté est liée à sa complexité. Comment arriver à le mettre en place
sans en faire « une usine à gaz » ? Comment établir des indicateurs fiables ?
Comment arriver à prélever efficacement la taxe ?
Une autre difficulté du système est celle de la distribution des aides. Elle
devrait être basée, selon la convention, sur le principe des responsabilités
communes mais différenciées. Il faut que ces aides soient à destination et des
pays sinistrés et des pays d’accueil.
La force de ce système serait d’arriver non seulement à prélever des fonds
mais, on l’a compris, de réduire ou de supprimer un certain nombre de
facteurs à l’origine de la dégradation de l’environnement entrainant des
déplacements environnementaux.
L’autre force de ce système est, paradoxalement, la période dans laquelle on se
trouve, certes celle de la crise économique depuis en particulier 2008, mais
aussi celle des premières mises en place passées, présentes et à venir, de ce
type de fonds internationaux, ainsi par exemple relatif aux billets d’avion, aux
transactions de change…Oui « il vaut mieux allumer des bougies plutôt que de
maudire les ténèbres. »
B- Le devenir du projet de convention en complémentarité avec d’autres
réponses
L’ensemble des voies possibles de la protection a été exploré de façon détaillée
par Christel Cournil (25). Soulignons ici simplement quelques
complémentarités diversifiées et porteuses.
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1- Des complémentarités diversifiées
Complémentarités selon les niveaux géographiques
Si l’on se place du point de vue national quelles sont les chances et les
difficultés d’adopter telle loi et aussi une convention régionale ? Si l’on se
place du point de vue régional comment les Etats vont-ils adhérer et mettre en
oeuvre une convention de ce type et faudra-t-il aller ensuite ou bien
parallèlement vers l’universel ? Si l’on se place du point de vue international les
Etats adhèreront-ils à une convention et comment l’acquis régional
s’articulera-t-il avec cette dimension d’universalité ?
Complémentarité selon les formes juridiques des réponses
Voilà des lois nationales, voilà aussi des accords bilatéraux, sous-régionaux,
régionaux mettant en oeuvre des solidarités à partir de liens existant déjà, peutêtre
demain une convention internationale, les aspects juridiquement
contraignants sont bien présents, veut-on devenir Etats parties à ces
conventions, veut-on dégager des intérêts communs ? Voilà des déclarations,
des principes directeurs,(26) voilà même des « principes éthiques » qui
juridiquement ne sont pas contraignants, mais on en a tout de même tenu
compte pour les déplacés internes, et demain qu’en serait-il pour les déplacés
internationaux ? Voilà enfin des programmes de protection, par exemple une
initiative lancée en octobre 2012 par deux Etats, programme dont Walter
Kalin est l’un des responsables.
Complémentarité selon le contenu des réponses
On va ainsi de l’élargissement de la protection d’une loi nationale sous la
forme par exemple de protections temporaires collectives de personnes ne
pouvant revenir dans un pays sinistré, en passant par un programme de
prévention, de protection, d’assistance durant la période de séjour à
l’étranger ainsi que du retour au pays, pour arriver au projet de convention
universelle et globale évoquée ici. Ces projets sont différents aussi et en temps
nécessaire pour les réaliser et en importance des moyens mis en oeuvre.
2- Des complémentarités prometteuses :
Un élément de coordination et de coopération entre de nombreux acteurs
La convention contribuerait à construire une gouvernance internationale
capable d’établir ou de renforcer une coordination et une coopération entre de
nombreuses organisations locales, régionales et internationales.
Un élément de renforcement et de soutien réciproque entre différentes
sources du droit
La convention contribuerait à un renforcement et à un soutien réciproque
entre des sources de droit engagées dans des réponses aux besoins des
déplacés environnementaux : droits de l’homme, droit de l’environnement,
droit des catastrophes, droit humanitaire, droit des réfugiés, droit de la paix.
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Remarques terminales
Finalement cette convention, portant statut international des déplacés
environnementaux, ne serait elle pas un élément, avec d’autres espérons-le,
symbolique de cette chaine dont nous sommes les maillons, de cette solidarité
entre les générations passées, présentes et futures ?Ce symbole, mis en avant
par Virgile, nous accompagne toujours : Enée, fuyant la ville de Troie en
flammes, conduit par son fils, porte sur le dos son père qui, lui-même, emporte
précieusement les objets sacrés de ses ancêtres.(27). Ainsi l’humanité n’est
pas une construction illusoire, un gadget pour idéaliste, un lot de consolation
distribué par les maitres aux esclaves. L’humanité s’incarne à travers le temps,
nous en sommes des maillons, elle contribue à nous porter. Relais de cette
transmission, voulons-nous être comme des veilleurs debout ?
Le souffle de ceux et celles qui nous ont précédés et celui de ceux et celles qui
vont nous suivre peuvent contribuer à nous porter, mais c’est notre souffle,
celui des vivants que l’on attend, et c’est notre souffle qui nous attend.
JML
Notes
1- Actes du colloque « Réfugiés écologiques », REDE ,4 -2006.
2- Projet de convention relative au statut international des déplacés
environnementaux, REDE,
4-2008, voir présentation du projet par Lavieille Jean-Marc,Bétaille Julien,
Marguénaud Jean-Pierre.Le projet est aussi sur le site du « cidce.org »
Chemillier-Gendreau Monique, Faut-il un statut international de réfugié
écologique? REDE,4-2008,p446 à 454.
Michelot Agnès, Vers un statut de réfugié écologique ? in les catastrophes
écologiques et le droit, Bruylant, 2012, p517à540.
Prieur Michel, le projet de convention sur le statut international des déplacés
environnementaux, même ouvrage Bruylant, 2012, p542à549.
3- LavieilleJean-Marc,Bétaille Julien,Prieur Michel, Les catastrophes
écologiques et le droit :échecs du droit, appels au droit, actes du colloque
international de Limoges, mars 2009, Bruylant,2012.
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4-Voir site « cidce.org », RIO+20, recommandations de la 3ème réunion
mondiale des juristes de l’environnement, 2011,73 pages(les deux premières
étaient en 1991 et en 2001).
5-Gemenne François, Migrations et environnement, introduction, Revue
« hommes et migrations », n°1284 mars avril 2010, et projet Each For,
ww.each-for.eu
6-Boncour Philippe(OIM) et Durieux François, entretien conduit par Gemenne
François,Le rôle des cadres normatifs et des organisations internationales,
Revue « hommes et migrations »,n°1284,mars avril 2010.
7-GEO 5 PNUE, 2012, résumé pour décideurs.
Foucart Stéphane, La biosphère mondiale à la veille d’une crise « irréversible »,
Le Monde ,8 juin 2012.
Est citée en particulier l’étude dirigée par Barnosky Anthony, publiée par la
revue « Nature » du 7 juin 2012.
8-Lavieille Jean-Marc, Du productivisme, in Pour un droit commun de
l’environnement, Mélanges en l’honneur de Michel Prieur, Dalloz, 2007, p 223
à 239.
9-Aubert Nicole, Le culte de l’urgence, Flammarion, 2003. Chesneaux Jean,
Habiter le temps, Bayard, 1996.Rosa Harmut, Accélération, La Découverte,
2010.Virilio Paul, Le Grand Accélérateur, Galilée, 2010.
10-Durieux Jean-François(HCR), document cité en note 6, entretien avec
Boncour Philippe(OIM).
11-Dupuy Jean-Pierre, Pour un catastrophisme éclairé, Seuil, 2002.
12-Lavieille Jean-Marc, Droit international de l’environnement, Ellipses, 2010,
p108 et 109.
13-Rapport de la Commission et du Haut Représentant de l’UE pour les affaires
étrangères et la politique de sécurité, 11-12-2008,doc 5407 /08.
14-Lavieille Jean-Marc et Bouveret Patrice, Sécurité collective et
environnement, l’environnement comme cible, Rapport du GRIP, 2008/6.
Lavieille Jean-Marc, Paix et environnement, revue Damoclès, n°52mars 1992.
Voir surtout l’excellent site de Ben Cramer « athena21.org » à la rubrique
« sécurité écologique ».
15 Lavieille Jean-Marc Construire la paix, volume 2, édition Chronique
sociale,1988.
16-Le Monde, 16 décembre 2009, p 5.
17-Prieur Michel, Le projet de convention sur le statut international des
déplacés environnementaux, in Les catastrophes écologiques et le droit,
Bruylant, 2012, p 547.
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18-Lavieille Jean-Marc, L’assistance écologique, REDE, 4-2006, p 400 à 407.
19-Lavieille Jean-Marc (sous la direction de), Conventions de protection de
l’environnement, Postface, JML, Les rapports entre les moyens et les fins,
PULIM, 1999, p 469 à 491.
20-Dupuy René Jean, La clôture du système international, puf, 1989, p 155 et
156.
21-Cadhom, 2013, Dans le cadre du Cadhom ont été étudiées « les conditions
juridiques et diplomatiques d’adoption des protocoles institutionnels du projet
de convention sur les déplacés environnementaux ».
22-Cournil Christel, Emergence et faisabilité des protections en discussion sur
les « réfugiés environnementaux », in Réfugiés climatiques, migrants
environnementaux ou déplacés ? Numéro sous la direction de Luc Cambrézy et
Véronique Lassailly-Jacob, Revue Tiers Monde, n° 204, octobre-novembre
2010,p 35 à 53.
23-Bétaille Julien, Des « réfugiés écologiques » à la protection des
« déplacés environnementaux », éléments du débat juridique, revue hommes
et migrations, n°1284,mars-avril 2010,p144 à 153.
24-McAdam Jane, Swimming against the Tide: Why a Climate Change
Displacement Treaty is Not the Answer, International Journal of Refugee Law
Vol.23 N°1 pp2-27.Cet auteur rassemble beaucoup de ces arguments auxquels
nous répondons.
25- Cournil Christel, A la recherche d’une protection pour les « réfugiés
environnementaux »:actions, obstacles, enjeux et protections, Revue Asylon(s),
n°6, novembre 2008.
Cournil Christel, Les défis du droit international pour protéger les « réfugiés
climatiques » : réflexions sur les pistes actuellement proposées, in Cournil C,
Colard Fabregoule C (dir), Les changements climatiques et les défis du droit,
Bruylant, 2010, pp345-372.
Cournil Christel, Les migrations et déplacements climatiques : quelle
gouvernance, quels droits ? Draft-Contribution écrite de la communication
orale à l’AFSP, 31 août 2011.
26-Principes directeurs Manuel d’explication des principes directeurs relatifs
aux déplacés internes, OCHA, Brookings Project on Internal Displacement, voir
aussi site du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme. Voir
aussi Dix ans d’application de Principes directeurs, Revue Migrations Forcées,
décembre 2008.
Principes éthiques pour la réduction des risques de catastrophes et la résilience
des personnes, Conseil de l’Europe, Michel Prieur. Accord européen et
méditerranéen sur les risques majeurs (EUR-OPA) 15avril 2011.
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Principes Nansen : ces dix principes ont été adoptés en juin 2011 à Oslo par la
Conférence Nansen sur le changement climatique et les déplacements de
population au XXIe siècle.
L’initiative Nansen, lancée en octobre 2012, par la Norvège et la Suisse a pour
objectif « d’établir un consensus entre les Etats sur la meilleure manière de
traiter le déplacement transfrontalier dans le contexte des catastrophes à
déclenchement soudain ou lent. »Walter Kalin en est un des responsables.
Voir aussi Walter Kalin et Nina Schrepfer, Rapport 80pages, « Protecting
People Crossing Borders in the Context of Climate Change Normative Gaps and
Possible Approaches”, UNHCR, Division of International Protection, february
2012, PPLA/2012/01.
27-Ost François, Générations futures et patrimoine, in les clefs du XXIe siècle,
Seuil, Unesco, 2000,p 207à 212.
